Debaty sejmoweI Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie finansowania sądownictwa

   Szanowny Panie Marszałku! Stosownie do postanowień art. 120 ust. 1 regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej uprzejmie przesyłam na ręce pana marszałka odpowiedź na skierowaną do mnie interpelację pana Bogdana Lewandowskiego dotyczącą finansowania wymiaru sprawiedliwości.    Po krótkim przedstawieniu dramatycznej sytuacji finansowej sądownictwa w roku bieżącym, która jest skutkiem zapisów przyjętej przez Sejm ustawy budżetowej na 2001 r. oraz postanowień rozporządzenia Rady Ministrów w dniu 23 października 2001 r. w sprawie blokowania niektórych wydatków w budżecie państwa na 2001 r. (DzU nr 125, poz. 1378), a związana jest bezpośrednio z kondycją całych finansów publicznych, pan poseł wskazuje kilka kierunków działania, które jego zdaniem mogłyby wpłynąć na jej poprawę i przedstawia w konkluzji trzy pytania:    1. ˝O jaką kwotę należałoby zwiększyć roczne wpływy do budżetu Ministerstwa Sprawiedliwości, aby zapewnić sprawne funkcjonowanie polskich sądów˝?    2. ˝Jakie minister sprawiedliwości dostrzega możliwości zwiększenia środków wpływających do sądów˝?    3. ˝Czy uważa pani za konieczne powołanie zespołu roboczego do pracy nad reformą finansowania sądownictwa˝?    Przed przystąpieniem do odpowiedzi na zadane pytania chcemy zaznaczyć, że przedstawiony przez interpelanta standing finansowy jednostek sądownictwa powszechnego w bieżącym roku budżetowym jest faktem bezspornym. Jednocześnie dla pełnego naświetlenia sprawy za zasadne uważamy krótkie zaprezentowanie procesu tworzenia budżetu sądownictwa na rok bieżący.    W maju 2000 r. na ręce podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów pani Haliny Wasilewskiej-Trenkner został przedłożony plan rzeczowy zadań sądownictwa na rok 2001, którego realizacja wymagała zaangażowania niezbędnych środków z budżetu państwa. Jednocześnie wskazaliśmy uwarunkowania (finansowe) determinujące sprawowanie przez wymiar sprawiedliwości ustawowych funkcji publiczno-ustrojowych.    W szczególny sposób zostały zaakcentowane potrzeby sądownictwa poprzez wskazanie na zadania wynikające z wejścia w życie nowych regulacji prawnych. Są nimi m.in. przejęcie na mocy art. 237 ust. 1 Konstytucji RP spraw rozpoznawanych dotychczas przez kolegia orzekające do spraw wykroczeń (ok. 700 spraw rocznie), skutkiem czego obciążenie wydziałów karnych ulegnie zwiększeniu o 100%, ponadto wejście w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych czy też ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym.    Przyjęta przez Sejm w dniu 1 marca br. ustawa budżetowa na rok 2001 (DzU nr 21, poz. 246, ze zm.) ostatecznie zdecydowała o wysokości środków przeznaczonych na potrzeby wymiaru sprawiedliwości.    Zgodnie z ustawą budżetową wydatki w rozdziale 75502 - ˝jednostki sądownictwa powszechnego˝ przedstawiają się jak niżej: Wyszczególnienie Wykonanie za 2000 r. Plan na 2001 r.(po zmianach) % 2/1 Wykonanie na dzień31.10.2001 r. % 4/2   1 2 3 4 5 Ogółem budżet,w tym: 2 059 463 000 2 337 615 873 113,51 1 897 934 912 81,19 wynagrodzenia wraz z pochodnymi 1 263 892 000 1 672 361 772 132,32 1 374 608 491 82,2 pozostałe wydatki bieżące 621 325 000 596 375 101 95,99 468 675 771 78,59 wydatki majątkowe 174 246 000 68 879 000 39,53 54 650 650 79,34    Powyższe wielkości wskazują, że ogółem wydatki sądownictwa wzrosły nominalnie o 13,51%, przy czym pozapłacowe wydatki bieżące kształtują się realnie na poziomie 96% wykonania roku 2000.    Widoczne jest więc wyraźnie, iż sytuacja finansowa wymiaru sprawiedliwości w bieżącym roku budżetowym w zakresie pozapłacowych wydatków bieżących i wydatków majątkowych jest szczególnie niekorzystna.    Dodatkowo pogorszył ją fakt wejścia jednostek sądownictwa w 2001 r. z zadłużeniem sięgającym 3,5% całego budżetu na rok ubiegły. Spowodowane było to decyzją ministra finansów z dnia 27 listopada ubiegłego roku (znak BP 2/433/11/6/2000), przez którą w grudniu 2000 r. wydatki dla części 37: Sprawiedliwość uległy ograniczeniu o ponad 169 mln zł. Zobowiązania zostały uregulowane w styczniu 2001 r., lecz wydatki obciążyły budżet na rok obecny.    Kolejną taką decyzją podjętą w 2001 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października br. w sprawie blokowania niektórych wydatków w budżecie państwa na rok 2001 (DzU nr 125, poz. 1373) - zablokowano wydatki w części 37: Sprawiedliwość w kwocie 308 616 tys. zł.    Rezultatem przedstawionego stanu jest, jak słusznie wskazuje pan poseł, utrata zdolności płatniczej, powstanie licznych zatorów płatniczych oraz okresowa niewypłacalność jednostek. W zasadzie wszystkie mają sięgające kilku miesięcy zobowiązania z tytułu prowadzonych postępowań prokuratorskich i sądowych (m.in. opinie biegłych, rekompensaty dla ławników, koszty obrony z urzędu, ekspertyzy).    Według stanu na dzień dzisiejszy podejmowane przez resort działania zaradcze sprowadzają się do bardzo oszczędnej i celowej gospodarki ograniczonymi wskutek cięć budżetowych środkami.    Kierownicy sądów, poinformowani już na początku roku o wysokości środków przeznaczonych w budżecie na realizacje zadań, opracowali projekty planów finansowych jednostek, dzieląc środki na wydatki w sposób maksymalnie oszczędny, zachowując jednak przy tym właściwą hierarchię celów - przede wszystkim środki na koszty postępowań - by zapewnić możliwość realizacji przewidzianych przez ustawy zadań w ciągu całego bieżącego roku.    Jednak wskazane powyżej decyzje o blokowaniu wydatków skutkują zobowiązaniami w wysokości 350 956 tys. zł, według stanu na dzień 31 października br., a na koniec 2001 r. osiągną, jak szacujemy, wielkość ok. 400 000 tys. zł.    Zgodnie z projektem budżetu na 2002 r. pozapłacowe wydatki bieżące stanowią kwotę 1 537 093 zł, czyli po zrealizowaniu zobowiązań z roku 2001 pozostanie ok. 1 153 tys. zł (90% kwoty zapisanej w ustawie budżetowej na rok obecny).    Prezentując powyższe, chcemy - udzielając odpowiedzi na pierwsze z pytań - wyrazić pogląd, iż limit pozapłacowych wydatków bieżących na 2002 r. powinien zostać zwiększony o minimum 100 mln zł w stosunku do projektu budżetu, tak by utrzymać poziom finansowania sądownictwa przewidziany ustawą budżetową na rok 2001. Przyjęcie proponowanego wariantu pozwoliłoby na przywrócenie w miarę sprawnego funkcjonowania jednostek wymiaru sprawiedliwości w 2002 r.    Przechodząc do odpowiedzi na drugie pytanie pana posła, pragniemy uprzejmie wyjaśnić, iż sądy powszechne, będąc jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, działają w formie jednostek budżetowych, które zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (DzU nr 155, poz. 1014, ze zm.) pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają w całości na rachunek dochodów budżetu państwa.    Jedyną możliwością zwiększenia środków dla jednostek sądownictwa powszechnego jest zwiększenie wydatków budżetowych zagwarantowanych w ustawie budżetowej - co związane jest bezpośrednio ze stanem i wydolnością budżetu państwa w bieżącym roku i latach następnych.    Przeznaczenie dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce jest w myśl art. 138 ust. 1 pkt 10 cytowanej ustawy czynem powodującym naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stąd też zwiększenie dochodów budżetowych sądownictwa (m.in. wpływy z opłat sądowych, wpisów ...) nie ma bezpośredniego przeniesienia na możliwość zwiększenia wydatków sądownictwa.    Obecnie po przyjęciu przez Sejm ustawy budżetowej na rok 2001 zdecydowana poprawa sytuacji finansowej sądownictwa w roku bieżącym mogłaby nastąpić jedynie poprzez zmianę ustawy i podwyższenie wydatków budżetowych na ten dział w części 37: Sprawiedliwość, gdyby zaistniały wymagane prawem okoliczności.    Jednocześnie dla pełnego wyjaśnienia sprawy i w odpowiedzi na pytanie drugie chcę przedstawić syntetyczną informację o dochodach resortu i warunkach ich realizacji.    Dochody budżetowe Ministerstwa Sprawiedliwości w części 37: Sprawiedliwość na rok 2001 w dziale 755: Wymiar sprawiedliwości i prokuratura dla jednostek sądownictwa powszechnego zostały zaplanowane w wysokości 1 593 112 000 zł. Dominującą rolę wśród nich odgrywają wpływy z różnego rodzaju opłat, kosztów sądowych, grzywien oraz innych kar pieniężnych od ludności.    Należy jednak zauważyć, iż wykonanie dochodów w ciągu dziewięciu miesięcy br. (z wyjątkiem pierwszego kwartału) tak jak i w latach poprzednich jest niższe od przyjętego w harmonogramie dochodów budżetowych.    Jako obiektywne przyczyny niskiej ściągalności należności sądowych, w tym kar i grzywien, sądy wskazują przede wszystkim na złą sytuację materialną uczestników postępowania, co w wielu przypadkach, gdy zachodzą ustawowe przesłanki, powoduje konieczność zwolnienia ich od kosztów postępowania.    Kolejnymi powodami są słaba sytuacja ekonomiczno-finansowa podmiotów gospodarczych uczestniczących w postępowaniach układowych i upadłościowych, która uniemożliwia egzekwowanie należności skarbu państwa, jak również duże trudności w ustalaniu miejsca pobytu dłużników, co powoduje wydłużenie czasu i wzrost kosztów windykacji.    Wśród powodów wymienia się także odbywanie kar pozbawienia wolności przez dużą liczbę dłużników przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości ich odpłatnego zatrudnienia i uzyskania przez nich dochodów oraz trudną sytuację społeczno-gospodarczą wielu regionów.    Tak więc postępująca pauperyzacja społeczeństwa i słaba kondycja ekonomiczna podmiotów gospodarczych stanowią granicę określającą skuteczność egzekucji należności sądowych, a tym samym realizacji planu dochodów budżetowych.    W Ministerstwie Sprawiedliwości prowadzone są prace nad projektami zmian w rozporządzeniu ministra sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie określenia wysokości wpisów w sprawach cywilnych zmierzające do zwiększenia wysokości opłat sądowych, jednak - co również zauważa pan poseł - jest to delikatna materia wymagająca dokładnej analizy wszystkich aspektów sprawy, w tym szczególnie kwestii, czy działania takie nie ograniczą obywatelom konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego sądu.    Odnosząc się do sugestii pana posła dotyczących zwiększenia dochodów sądów powszechnych drogą obciążenia stron kosztami korespondencji, należy zwrócić uwagę na fakt, że dochody sądów stanowią w całości dochody budżetu państwa, a ponadto - na co również zwraca uwagę pan poseł - przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 45 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (DzU nr 78, poz. 483) każdemu przysługuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.    Zadaniem sądów ma być zapewnienie sprawnego przebiegu postępowania sądowego, na co wpływ ma również szybkość przesyłania korespondencji w sprawach sądowych.    Zaliczenie opłaty korespondencyjnej jako elementu wpisu sądowego może w odczuciu społecznym wiązać się z chęcią ograniczenia przez państwo dostępu obywateli do sądu poprzez ustanowienie - już na wstępie postępowania - nowych kosztów obciążających tych, którzy dochodzą swoich praw, i tym samym spowodować wzrost niezadowolenia z działalności wymiaru sprawiedliwości.    Wprowadzenie opłaty korespondencyjnej może przyczynić się także do zwiększenia obciążenia administracji sądowej poprzez prowadzenie ewidencji, kontroli, a następnie windykacji tych należności w stosunku do osób uchylających się od uiszczania przedmiotowej opłaty.    Podobnie odnosząc się do propozycji potraktowania części dochodów z opłat egzekucyjnych pobieranych przez komorników sądowych jako jednego ze źródeł wzrostu dochodów budżetowych sądownictwa, należy wskazać, że zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU nr 130, poz. 1452) komornik wykonuje swe czynności na własny rachunek, stał się więc pracodawcą i podatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych, czyli samodzielnym podmiotem prawa wykonującym w imieniu państwa działalność egzekucyjną.    W związku z powyższym, jak również uwzględniając fakt, iż większe wpływy do kas sądów nie powodują zwiększenia środków finansowych przeznaczonych na działalność sądów (sądy nie są jednostkami, których celem jest zarabianie na siebie, i wszystkie dochody zgodnie z obowiązującym prawem przekazują do budżetu państwa), nie można wprowadzić możliwości pobierania od komorników części opłaty egzekucyjnej.    Jedynym sposobem, który pozwoliłby na zwiększenie wpływów od komorników do sądów, byłoby dobrowolne samoopodatkowanie się tej grupy na rzecz wymiaru sprawiedliwości, co w obecnej rzeczywistości jest jednak mało realną możliwością.    Odnosząc się do ostatniego pytania pana posła dotyczącego powołania zespołu roboczego, którego zadaniem byłaby praca nad reformą finansowania sądownictwa powszechnego, uprzejmie informuję, iż powyższą propozycję traktuję jako godną rozważenia w przyszłości.    Pragnę jednocześnie nadmienić, iż w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (DzU nr 98, poz. 1070) znalazł się nowy dział V regulujący powyższą problematykę.    Przepisami ww. ustawy dochody i wydatki sądownictwa stanowią odrębną część w budżecie państwa, zostają powołani dyrektorzy i kierownicy finansowi sądów, których zadaniem ma być kierowanie gospodarką finansową sądów.    Projekty planów finansowych sądów powszechnych przedkładane będą Krajowej Radzie Sądownictwa, która wraz ze swoimi uwagami przedłoży wniosek o opracowanie projektu planu dochodów sądów powszechnych ministrowi sprawiedliwości, a ten ministrowi finansów w celu włączenia do projektu budżetu państwa.    Szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej w sądach zostaną - na mocy art. 179 § 5 ustawy - określone w drodze rozporządzenia wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych przez ministra sprawiedliwości.    Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, wyrażam nadzieję, iż w sposób wyczerpujący i zadowalający dostarczyły one odpowiedzi na postawione pytania oraz ukazały uwarunkowania, w jakich zmuszone są funkcjonować jednostki sądownictwa powszechnego.    Z wyrazami szacunku    Sekretarz stanu    Jerzy Łankiewicz    Warszawa, dnia 28 listopada 2001 r.